Mémoire publié le 26 août 2014, sur le site de la Commission d’enquête sur l’octroi et la gestion des contrats publics dans l’industrie de la construction.

TABLE DES MATIÈRES

• 1. Mise en contexte
  • 1.1 Présentation
  • 1.2 Résumé
• 2. La transparence est essentielle pour les marchés publics
  • 2.1. Le cas des données ouvertes du SEAO : transparence ou opacité ?
    • Absence de rigueur et de standards
  • 2.2. Pistes de solutions
    • Standardisation
    • Identifiants uniques
    • Documents numériques
    • Métadonnées
    • Formulaires de saisie intelligents
    • Classification et taxonomie
    • Uniformisation des soumissions
  • 2.3 La nécessaire interopérabilité des données
  • 2.4 Un pas dans la bonne direction
• 3. Conclusion
• Références

 1. Mise en contexte

Le présent mémoire aborde une question liée à son mandat, plus précisément, celle du “ rôle que la société civile devrait jouer pour assurer une meilleure probité des responsables de la gestion des fonds publics”.

Je crois que les différents acteurs de la société civile pourront pleinement participer à l’assainissement de la gestion des fonds publics lorsque les administrations publiques leur en fourniront les moyens. Par “moyens”, j’entends un tableau de bord du processus d’octroi des contrats publics, de la décision d’aller en appel d’offres jusqu’aux amendements apportés aux contrats qui ont été adjugés. Mais pour cela, il faut préalablement disposer d’ensembles de données normalisés et interopérables.

1.1. Présentation

Détentrice d’une maîtrise en bibliothéconomie et sciences de l’information et d’un MBA, je suis bibliothécaire spécialisée en exploitation de contenu numérique. Je milite activement en faveur de l’ouverture des données publiques et de l’adoption de normes et standards pour assurer l’interopérabilité des ensembles de données. Architecture de l’information, taxonomie, normalisation de métadonnées: ma mission, à titre de consultante auprès d’entreprises et d’administrations publiques, est d’analyser et d’organiser des ensembles de données et des documents pour produire de l’information en suivant les principes et méthodes de la bibliothéconomie.

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1.2. Résumé

Les données qui sont libérées ne constituent généralement pas de l’information de qualité pouvant assurer la transparence d’un processus, comme nous avons pu le constater par l’analyse des données du Système électronique d’appels d’offres (SEAO). J’ai publié, sur le blogue collectif de Direction Informatique, des billets¹ qui expliquent l’importance de la libération des données publiques pour instaurer la transparence et favoriser la vigilance citoyenne. J’ai y également démontré que le non respect des normes et standards en matière d’organisation de données et de documents fait obstacle à la transparence en empêchant de connecter entre elles les informations qui peuvent révéler des anomalies au sein d’un processus. Le présent mémoire résume mes publications antérieures et soutien la nécessité de s’attaquer au cœur du problème de la corruption qu’est l’accès à des données publiques de qualité.

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2. La transparence est essentielle pour les marchés publics

La Commission d’enquête sur l’octroi et la gestion des contrats publics dans l’industrie de la construction a invité les citoyens et les organismes à s’exprimer relativement à l’infiltration de la corruption au sein de processus de gestion publique. La commission qu’on appelle communément « Commission Charbonneau » devrait favoriser, entre autres, l’implantation d’un système plus intègre et plus équitable. Mais est-ce bien suffisant?Ce ne sont pas uniquement les processus qu’il faut réviser, c’est aussi l’organisation de l’information : ce qui la rend signifiante et qui facilite le repérage des anomalies et des schémas récurrents comme la collusion et l’emploi de prête-noms.

Des pratiques transparentes et équitables sont essentielles afin d’accroître la concurrence entre les soumissionnaires et obtenir un meilleur rapport qualité-prix pour réduire les dépenses publiques. Dans ce contexte, la publication de données relatives au processus d’octroi de contrats publics contribue à la transparence de l’appareil gouvernemental et facilite la vigilance des citoyens et des fonctionnaires. Encore faut-il que ces données soient structurées, fiables et cohérentes. La qualité des données des contrats publics est un enjeu auquel plusieurs agences gouvernementales et organismes internationaux se sont attaqués dont en voici deux exemples.

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Projets d’aide internationale : suivi des flux financiers
En janvier dernier, avait lieu à Montréal OpenContracting², une première rencontre sur la standardisation des données relatives aux projets d’aide internationale. La normalisation des métadonnées, ces descripteurs qui décrivent un ensemble de données, permet de connecter entre elles des sources d’information et d’améliorer la traçabilité des flux financiers. La Banque mondiale s’intéresse à cette initiative, car les programmes d’aide au développement sont désormais scrutés par des citoyens et des organismes qui attendent une reddition de compte. Il y a partout, au sein des entreprises comme des gouvernements, un urgent besoin d’organisation et de normalisation des données afin de faciliter le travail des vérificateurs.

Quand on parle de normes et standards dans le domaine des technologies de l’information, on pense surtout à la programmation, aux infrastructures ou aux protocoles, mais rarement aux métadonnées. Et pourtant, comment avoir une perspective la plus complète possible et prendre de bonnes décisions quand les données de nos systèmes ne peuvent se connecter entre elles ?

Administration publique : contrôle des fonds et biens publics
Le parlement de l’État du New South Wales³ en Australie, qui décrétait en novembre 2013 que les données gouvernementales seraient ouvertes par défaut, a publié une politique pour assurer la qualité de ses données⁴. Cette politique comprend des normes, des directives et des procédures pour une gestion des données et de l’information de manière sécuritaire, structurée et uniforme.

En libérant ses données par défaut, ce gouvernement oblige l’ensemble de ses ministères, agences et institutions à prendre les mesures nécessaires pour que les systèmes d’information soient conformes. Un tel changement en profondeur est soutenu par le ministère des Finances. Ceci n’est pas étonnant, puisque les vérificateurs internes et externes sont les premiers bénéficiaires de la normalisation des données.

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2.1. Le cas des données ouvertes du SEAO : transparence ou opacité ?

La libération de données n’est pas une garantie de transparence. Je prends pour exemple l’analyse des données du Système électronique d’appels d’offres⁵ (SEAO) qui ont été libérées cet été et qu’un groupe de volontaires⁶ s’était donné pour mission de rendre utile pour la recherche et l’analyse.

Absence de rigueur et de standards

Les contrats publics du gouvernement du Québec représentaient, en 2011, un marché de plus de 5 milliards de dollars. En juin dernier, le gouvernement du Québec, par le biais du Conseil du Trésor, libérait les données du SEAO. Cette plate-forme réunit les appels d’offres du gouvernement du Québec, des municipalités et de divers organismes et agences. Le 16 novembre 2013, lors d’un hackathon organisé à la Maison Notman, à Montréal, des volontaires se sont penchés sur les données ouvertes du SEAO⁷. Une équipe technique a procédé au nettoyage et à l’analyse de l’ensemble de données. En voici quelques constats:

• Information peu fiable
  De nombreux champs sont vides, il n’y a pas d’identifiant unique pour les fournisseurs, ni de formats de métadonnées standards et surtout, le modèle de données fourni est bien insuffisant pour contextualiser l’information. Il n’y a pas de listes d’autorité ou de routine de validation pour la saisie des identifiants (individus, personnes morales, localités) : il y a un grand nombre de doublons, notamment pour les noms d’entreprise. Ainsi, après « nettoyage », le nombre de fournisseurs est passé de 54 692 à 37 579.
• Ensembles de données impossibles à connecter entre eux
  Lors de ce même événement, une autre équipe a tenté d’évaluer le système du SEAO en regard des directives sur l’ouverture des données des marchés publics⁸ qui ont été publiées par la Sunlight Foundation. Cette association internationale fait la promotion de normes et standards pour la transparence des gouvernements.

Voici des éléments qui sont essentiels à la qualité de l’information, mais qui sont malheureusement absents de l’ensemble de données :

• Un identifiant unique utilisé de bout en bout du processus de marchés publics, de l’avis d’appel offres jusqu’au rapport des dépenses. Cet identifiant devrait permettre les relations parent-enfant entre les entités à identifier;
• L’adoption de normes existantes pour la diffusion des données et pour assurer l’interopérabilité de celles-ci entre les unités administratives;
• Le texte intégral des contrats en format exploitable numériquement;
• L’état des contrats (date d’achèvement prévue, date d’achèvement réelle, dépassements de coût, rendement du contractant);
• Les données concernant la sous-traitance.

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2.2. Pistes de solutions

La mise à disposition de données fiables, de qualité et à jour est le moyen le plus efficace et le moins coûteux pour contrecarrer la systématisation de pratiques illégales au sein des administrations publiques. Exposer les lacunes du processus et les dérives d’un système est nécessaire, mais il est essentiel, pour une administration publique efficace, vigilante et transparente, d’investir dans la normalisation de ses ensembles de données.

L’adoption de normes et de meilleures pratiques pour la conception de bases de données est donc prioritaire pour toutes les organisations des secteurs public et privé. La vigilance, la transparence et la prise de décision éclairée ne s’obtiennent qu’au prix d’une approche méthodique de la gestion de l’information. Il est vain d’espérer que les solutions technologiques viendront compenser des décennies d’information mal organisée (non structurée, en formats propriétaires, sans marqueurs communs et sans liens contextuels) ou cloisonnée (silos technologiques, structurels et culturels).

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Standardisation

Selon l’expression bien connue en informatique, « Garbage in. Garbage out », la qualité des résultats dépend de la qualité des données saisies. Comment une application peut-elle alors analyser et comparer des documents dont la structure et le contenu varient selon les préférences des administrations et selon les propositions des soumissionnaires ?

Voici quelques éléments de solution, issus des techniques de gestion documentaire, qui assureraient données ouvertes, homogènes, comparables et interopérables:

• Identifiants uniques
  Identification et normalisation de métadonnées clés, comme les identifiants d’entreprise, les numéros d’appels d’offres, les numéros de contrats qui permettent d’identifier des parties de bout en bout du processus d’octroi de contrat, incluant les demandes de changement et les renouvellements.
• Documents numériques
  Élaboration de modèles standards de document numérique (modèles de métadonnées et champs libres balisés par des marqueurs):
  • Appel d’offres;
  • Soumission;
  • Contrat avec les élément de contenus qui devraient être rendus publics.
• Métadonnées sémantiques
  Intégration de métadonnées standards, dans des formats ouverts, dans le modèle de données pour nous assurer d’une définition commune des champs à compléter et faciliter l’interopérabilité avec d’autres sources d’information (Registre des entreprises du Québec, normes et spécifications techniques, ratios financiers, etc.).
• Formulaires de saisie intelligents
  Élaboration de listes d’autorité pour réduire les erreurs de saisie et les doublons. Par exemple, pour les noms de lieux, de personnes morales, d’unités administrative. Intégration de règles d’affaires strictes dans les formulaires de saisie afin de documenter tous les champs requis et de valider les données (ex.: champ non renseigné et sans explication, valeur incohérente, orthographe inconstante).
• Classification et taxonomie
  Révision et mise à jour des catégories de biens et services en tenant compte des classifications standards disponibles.
• Uniformisation des soumissions
  Il est beaucoup plus facile d’analyser les renseignements concernant une entreprise, ainsi que les éléments qui sont inclus dans une soumission, lorsque toutes les données requises sont recueillies à l’aide d’un formulaire – d’une façon similaire à une déclaration de revenu. Autrement, les éléments essentiels sont noyés dans un document qui peut dépasser une centaine de pages.Il faut donc souhaiter l’uniformisation du format des soumissions par l’imposition d’un support numérique et d’une structure et de champs identiques ( et non d’une table des matières) à tous les soumissionnaires d’un même appel d’offres.

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2.3. La nécessaire interopérabilité des données

L’interopérabilité des ensembles de données permettrait de concevoir un tableau de suivi des contrats, depuis la rédaction de l’appel d’offres jusqu’à la livraison des produits/services. Ce serait là, bien plus qu’une preuve de transparence présentée aux citoyens, un véritable outil de surveillance pour les élus et les fonctionnaires dont la visibilité sur les dossiers et les processus n’est, hélas, souvent guère meilleure que celle des citoyens. Ceci n’est cependant réalisable que si l’on améliore la qualité des données à la source, en imposant des règles concernant leur publication ainsi que des formats de saisie pour la soumission des offres.

2.4. Un pas dans la bonne direction

On peut critiquer le fruit de décisions (ou non-décisions) prises dans le passé, mais il faut cependant reconnaître le mérite d’actions récemment entreprises. Le 22 février 2014, nous avons appris que différentes administrations publiques se préparent à favoriser l’interopérabilité des données. En effet, les villes de Montréal, Québec, Gatineau, Sherbrooke ainsi que le gouvernement du Québec ont convenu de l’adoption d’une licence commune⁹ pour la mise à disposition des ensembles de données ouvertes. Il s’agit d’un gros coup de barre vers la normalisation, alors que les silos technologiques, structurels et culturels prévalent au sein des organisations.

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 3. Conclusion

La piètre qualité des données ouvertes (et de celles qui restent à libérer) ne permet pas de profiter de leur mise en disponibilité. Il est essentiel, pour les administrations publiques comme pour les citoyens, d’améliorer la conception des bases données en exigeant l’adoption de normes et de méthodes pour assurer l’homogénéité et l’interopérabilité des ensembles de données et ainsi permettre une visibilité de l’ensemble de l’ensemble du processus d’octroi de contrats publics. La transparence, dans les marchés publics, a des avantages pour tous:

• Fonctionnaires et élus mieux équipés pour repérer des anomalies et intervenir rapidement;
• Entrepreneurs encouragés à soumissionner dans un contexte de saine concurrence;
• Citoyens mieux informés et plus confiants dans le système;
• État qui profite de meilleurs prix pour des biens et services.

Contre toute vraisemblance, les efforts et budgets alloués à l’organisation et au traitement de l’information ne sont pas au rendez-vous, alors qu’une gouvernance ouverte et transparente commence par un accès à des données complètes, non ambiguës et interopérables. S’y soustraire serait faire preuve d’opacité.

Que restera-t-il des révélations de la commission Charbonneau si nous ne nous attaquons pas au cœur du problème qu’est la qualité de l’information?